Маркшейдерия и недропользование

Под рациональным использованием недр понимается система государственных организационных, научно-технических, технологических, экономических, правовых и иных мер, направленных на соблюдение установленного законодательством порядка недропользования, обеспечение полноты геологического изучения недр, эффективное и комплексное использование запасов полезных ископаемых, а также предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами.

Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются:

• соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;
• регистрация и учет работ, связанных с пользованием недрами;
• проведение государственной экспертизы геологической информации о недрах и государственного учета запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• достоверный учет состояния движения запасов, потерь и разубоживания основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;
• сохранение и учет попутно добываемых и (или) временно не используемых полезных ископаемых;
• полное и комплексное геологическое изучение недр, обеспечивающее достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участков недр, предоставляемых в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, достоверная геологическая оценка горных массивов и происходящихв них процессов;
• сохранность геологической и исполнительно-технической документации, образцов горных пород, керна, дубликатов проб полезных ископаемых, которые могут быть использованы при дополнительном изучении недр;
• недопущение порчи разрабатываемых и близлежащих месторождений полезных ископаемых в результате пользования недрами, а также запасов этих ископаемых, консервируемых в недрах;
• соблюдение технологических схем переработки сырья, обеспечивающих рациональное и комплексное извлечение содержащихся в нем полезных компонентов;
• обеспечение наиболее полного извлечения из запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;
• рациональное использование вскрышных пород;
• определение и прогнозирование возможных негативных воздействий на окружающую среду и здоровье населения, экологической устойчивости и восприимчивости экологических систем к техногенным нагрузкам при изучении и освоении недр;
• охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других бедствий, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений полезных ископаемых или осложняющих их разработку;
• предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, и в первую очередь при подземном хранении нефти, газа и иных веществ и материалов, захоронении производственных, бытовых и иных отходов, сбросе сточных вод;
• предотвращение накопления производственных, бытовых и иных отходов в зонах санитарной охраны поверхностных и подземных водозаборов, используемых для хозяйственно-питьевого и промышленного водоснабжения;
• предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, и соблюдение установленного порядка застройки этих площадей для других нужд;
• соблюдение установленного порядка ликвидации или консервации предприятий по добыче полезных ископаемых, буровых скважин всех назначений и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• приведение использованных участков недр в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений, а также возможность использования отработанного участка недр для других хозяйственных целей.

Решение накопившихся в области рационального использования недр проблем требует последовательного комплексного применения мер государственного регулирования в области воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ) и разработки полезных ископаемых. К числу основных мер, по нашему мнению, следует отнести законодательное регулирование всех видов деятельности недропользователей, в первую очередь налоговое, инстиуционально-организационное регулирование (в том числе разграничение ведения государства, субъектов Федерации и органов власти местного самоуправления), инвестиционное и инновационное развитие минерально-сырьевого комплекса, ценовое и таможенное регулирование. Существенную роль в повышении эффективности недропользования имеет последовательное развитие и совершенствование нормативной правовой базы пользования недрами.

Сбалансированное воспроизводство и развитие минерально-сырьевой базы неразрывно связаны с её рациональным использованием через нормативные правовые и финансово-экономические механизмы. Действующая в недропользовании система налогообложения в результате экономического кризиса сделала нерентабельным процесс разработки многих месторождений полезных ископаемых. В результате этого сложились неблагоприятные тенденции, ограничивающие возможности воспроизводства МСБ, подготовки новых объектов и передачи их недропользователям. Продолжение процесса пользования недрами на таких объектах связано с разработкой соответствующих конкретных мероприятий, способствующих эффективности их освоения.

В распределенном фонде недр в настоящее время отмечен существенный прирост количества участков недр, включающих трудно извлекаемые, некондиционные, низко рентабельные запасы полезных ископаемых, низко дебитные эксплуатационные скважины. Не вызывает сомнений, что при действующем правовом режиме недропользования и при нулевом уровне рентабельности право пользования недрами на таких участках будет прекращено. Во всех случаях эксплуатации месторождений полезного ископаемого разработчики недр – крупные добывающие комплексы сталкиваются с ситуацией, когда по экономико-финансовым критериям разработка таких месторождений невыгодна.

Кроме этого, после эксплуатации месторождений крупными добывающими предприятиями остаются участки недр, которые разрабатывать этим предприятиям не выгодно (так называемые маргинальные запасы). Использовать эти участки на условиях лицензии также не выгодно. Разработка новых технико-технологических подходов себя не оправдывает. Из-за этого в стране постоянно ухудшается структура разведанных запасов.

В настоящее время практически все удобно расположенные и высокорентабельные месторождения полезных ископаемых находятся в пользовании у крупных компаний, которые не заинтересованы в разработке низкорентабельных месторождений из-за высокого показателя затратной составляющей. Количество таких месторождений неуклонно возрастает, а, как известно, при отрицательных значениях показателей рентабельности месторождение полезных ископаемых фактически не разрабатывается. И это при том, что такие участки недр еще содержат значительную часть минерального сырья.

На сегодняшний день природные ресурсы используются государством недостаточно эффективно. Отсутствуют чёткие, прозрачные условия доступа недропользователей к ресурсам. Интересы Государства как собственника зачастую не защищены в полной мере, а недропользователи, в свою очередь, не мотивированы к эффективному использованию предоставленных ресурсов. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов имеет устойчивую тенденцию к ухудшению, что повышает требовательность к рациональному недропользованию.

Экономические условия пользования недрами делают вложения капитала в эту сферу существенно выгоднее вложений в обрабатывающие производства – доля налоговых изъятий в структуре добавленной стоимости добычи полезных ископаемых не превышает 40%, тогда как в обрабатывающих секторах этот показатель составляет 55-60% и выше. Такие условия не мотивируют переток капитала в обрабатывающие сектора и диверсификацию структуры российской экономики. Дополнительные доходы недропользователей зачастую реинвестируются в развитие сырьевых производств, либо вносят свой вклад в отток капитала.

Необходимо сформировать эффективную стратегию развития государственного фонда недр, которая будет направлена на обеспечение баланса воспроизводства и добычи полезных ископаемых в интересах разных поколений. Она должна обеспечить устойчивые доходы бюджетной системы на долгосрочную перспективу, предусматривать удовлетворение потребностей национальной экономики в минеральном сырье и стимулировать развитие технологического и промышленного потенциала России.

Приведенные особенности функционирования предприятий добывающих отраслей промышленности свидетельствуют о необходимости усиления государственного регулирования системы рационального недропользования.

К наиболее значимым недостаткам, оказывающим отрицательное влияние на эффективность недропользования в современных условиях, следует отнести отставание законотворческой деятельности от изменяющихся задач и объективных особенностей лицензирования, отсутствие нормативных правовых актов по многим направлениям лицензирования пользования недрами.

Система государственного регулирования рационального недропользования представлена на рис. 1.

Рис. 1.
Система государственного регулирования рационального недропользования

Основными направлениями государственного регулирования рационального недропользования должны стать:

• сочетание административных и рыночных методов регулирования;
• обеспечение обязательств недропользователя и мер государственной поддержки, осуществление контрольно-надзорных мероприятий.

Рациональное освоение минеральных ресурсов может стать одним из реальных «локомотивов» преодоления кризисного состояния российской экономики.

С целью совершенствования правового регулирования отношений, возникающих при пользовании участками недр, а также эволюционного развития законодательства Российской Федерации о недрах, целесообразно учесть следующее.

1. Необходима разработка и утверждение норм, согласно которым пользователь недр, проводивший работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых и возместивший, в случае их наличия, расходы государства на поиск и оценку полезных ископаемых, мог гарантировано получить право пользования этими участками недр для этих целей. При этом в случае отсутствия у него необходимых финансовых и технических средств, а также квалифицированных специалистов для эффективного и безопасного проведения работ, этот пользователь недр мог бы передать право пользования этими участками другому недропользователю, удовлетворяющему установленным законодательством требованиям с получением соответствующей компенсации.

2. Целесообразно учесть зарубежный опыт осуществления прав пользования на переданном в пользование участке недр, имеющем статус горного отвода, иными пользователями недр. Например, в соответствие с пунктом 6 статьи 63 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 27 января 1996 г. N 2828 «О недрах и недропользовании» недропользователь обязан не препятствовать другим лицам свободно передвигаться в пределах контрактной территории, пользоваться объектами и коммуникациями общего пользования или проводить любые виды работ, в том числе разведку и добычу других природных ресурсов, если это не связано с особыми условиями безопасности и такая деятельность не мешает проведению операций по недропользованию.

3. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.04.2003 № 494-р утверждены «Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования». В соответствии с пунктом 2 этих «Основ» для реализации государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования необходимо обеспечить совершенствование законодательства о недрах, обратив особое внимание на правовое регулирование следующих аспектов деятельности в сфере недропользования:

• предоставление в пользование участков недр на основе административных и гражданско-правовых механизмов, включая договоры концессий и другие формы договорных отношений;
• применение экономических и правовых санкций к недропользователям, нарушающим условия пользования недрами, в том числе санкций за умышленную консервацию месторождений полезных ископаемых;
• обеспечение гарантий соблюдения интересов государства и недропользователя.

Согласно пункту 3 «Основ» в целях совершенствования системы управления государственным фондом недр необходимо четкое распределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации путем разработки мер по повышению экономической ответственности недропользователя за невыполнение инвестиционных обязательств и неэффективное использование предоставленных в пользование участков недр.

Во исполнение упомянутого распоряжения, а также для целей эволюционного развития законодательства Российской Федерации о недрах, необходимо расширение методов частноправового регулирования отношений, возникающих при пользовании недрами.

Целесообразно обратить внимание на то, что некоторые элементы частноправового регулирования отношений недропользования уже имеются и апробированы на практике.

К таким элементам можно отнести следующее:

• конкурсный и аукционный порядок предоставления права пользования участками недр;
• возможность заключения договора, устанавливающего условия пользования недрами, фактически конструктивно соответствующего требованиям гражданского законодательства; платность недропользования;
• возможность обращения в судебные органы, а также возмещения вреда;
• свобода волеизъявления по отношению к добытым природным ресурсам.

4. В законодательстве о недрах следует разработать и утвердить порядок заключения и выполнения условий договора подряда, предусмотренного статьей 9 Закона Российской Федерации «О недрах». Такой порядок будет учитывать специфику регулирования правоотношений, возникающих в процессе пользования недрами.

5. Законодательством Российской Федерации о недрах должны быть предусмотрены следующие процедурно-процессуальные нормы:

• порядок разрешения споров, возникающих в процессе пользовании недрами;
• порядок расчета причиненного вреда (по утвержденной надлежащим образом методике).

6. В законодательстве о недрах следует предусмотреть залог права пользования недрами. При этом случаи и порядок осуществления залоговых операций должны учитывать специфику недропользования. В частности, среди случаев предоставления необходимых средств под такой залог следует установить их использование только для целей обеспечения деятельности, связанной с пользованием недрами.

Учет изложенных выше основных предложений в процессе совершенствования правового регулирования недропользования позволит:

• способствовать стабилизации социально-экономического положения в стране;
• переориентировать на экономические критерии и условия регулирования отношений недропользования;
• способствовать переходу с административно-принудительного на поощрительные методы воспроизводства минерально-сырьевой базы;
• дополнить действующие меры государственного контроля элементами самоконтроля и независимого внешнего контроля (горного аудита);
• привлечь дополнительный приток инвестиций в горнодобывающую отрасль;
• не принижая приоритетности регулирования отношений, возникающих при пользовании недрами, упорядочить систему горных отношений между субъектом предпринимательской деятельности – пользователем участком недр и государством;
• обеспечить возможность государству согласовано взаимодействовать с бизнесом при регулировании процесса недропользования. В то же время, субъект предпринимательской деятельности сможет выбирать наиболее оптимальный режим такого взаимодействия;
• приблизиться к более четкому разграничению гражданского и административного отраслей законодательства, регулирующего горные отношения, а также установить критерии их взаимного проникновения. Актуальность данного положения обусловлена тем, что гражданское законодательство, согласно статье 71 Конституции Российской Федерации, находится в ведении Российской Федерации, а административное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды – в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Опыт правоприменения показал, что реализация требований по рациональному использованию и охране недр в большинстве случаев затруднена достаточно жесткими рамками административной регламентации при регулировании отношений, возникающих в процессе недропользования. В связи с этим не вызывает сомнений, что реализация перечисленных предложений приведет к значительной дифференциации правового регулирования отношений недропользования, которая позволит учесть все нюансы при предоставлении и прекращении права пользования недрами.

В тоже время частноправовые методы должны вводиться эволюционно. При этом недопустимо разрушение уже сложившейся структуры государственного регулирования отношений, возникающих при пользовании недрами. Целесообразно существование альтернативных систем правового регулирования, возможность выбора которых должна быть как у государства, так и у субъекта предпринимательской деятельности в процессе согласования. Должны быть установлены соответствующие процедуры такого регулирования.

Например, на начальных этапах, при использовании административно-правового механизма предоставлении права пользования недрами, следует разработать порядок оборота права пользования недрами в открытом перечне случаев согласно законодательству Российской Федерации при соответствующем контроле и с разрешения государства в обоснованных случаях. На последующих этапах – предоставление права пользования недрами с применением частноправового метода, включая договор аренды и иных договоров.

По нашему мнению, наиболее приемлемым является внесение изменений и дополнений в законодательство, регулирующие правоотношения, связанные с недропользованием, включая государственное регулирование правоотношений, возникающих в связи с налоговыми платежами. Такие изменения и дополнения должны быть внесены в Закон Российской Федерации «О недрах» и Налоговый кодекс Российской Федерации.

Реальное решение проблемы рационального недропользования позволит снизить напряжение с формированием и использованием МСБ, в первую очередь, основных видов полезных ископаемых.

Усиление мер государственного регулирования недропользования, по нашим оценкам, позволит увеличить ежегодные поступления налогов в консолидированный бюджет в размере 1,1-1,5 млрд. руб.