Маркшейдерия и недропользование

При сегодняшнем значении для экономики Российской Федерации горнодобывающей промышленности и сопряженного с ней металлургического комплекса возрастает актуальность совершенствования действующего законодательства по налогообложению недропользования как для государства в целом, так и для каждого конкретного добывающего предприятия.

Существующая система налогов, отчислений, платежей и сборов при недропользовании, принципы которой закреплены в пятом разделе "Плата при пользовании недрами" Федерального закона "О недрах", в большей или меньшей степени не удовлетворяет всех субъектов налоговых правоотношений. Почти за 10 лет (с 1992 года) после введения современной системы платного недропользования, она принципиально не изменялась. Развитие рыночных экономических отношений, негативные изменения в минерально-сырьевой базе страны, реструктуризация добывающих отраслей, существенные колебания мировых цен на сырье и конечную продукцию металлургической отрасли в последние годы обусловили активную законотворческую деятельность в этом направлении.

Особенно это стало заметно после создания в Государственной Думе Экспертного совета по металлургии и горнорудной промышленности, который возглавил депутат от Белгородской области А.В.Скоч. Экспертный совет тщательно изучает инициативы Правительства в налоговой сфере и корректирует их своими поправками, который вносит депутат Скоч А.В. и другие депутаты - члены Совета. В ряде случаев депутат Скоч А.В. инициировал собственные законопроекты, которые, даже не будучи приняты, вынуждали Правительство Российской Федерации их учитывать при подготовке очередных глав Налогового кодекса.

В качестве примера следует привести вопрос о так называемых отчислениях на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ОВМСБ). В настоящей работе мы не затрагиваем нормы Закона, регулирующие добычу углеводородов.

В СССР в условиях социалистического хозяйствования вся сверхнормативная прибыль (горная рента) изымалась в доход государства, часть которой потом использовалась на геологическое изучение недр с целью обеспечения планового расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ).

При этом добывающие предприятия уплачивали отчисления на геологоразведочные работы, от которых повели происхождения будущие отчисления на воспроизводство МСБ. При этом СССР был страной с самой дорогой геологоразведкой в мире. Разведывались, причем детально, такие объекты, которые с точки зрения экономики нельзя было отнести к месторождениям, т. е. объекты с низким качеством руд. Ясно, что запасы таких месторождений оставались на бумаге, и разрабатывать рентабельно их смогла бы только одна организация - ГУЛАГ.

Но десять лет тому назад на смену плановой экономике пришел рынок. Именно в связи с переходом к рыночным отношениям возникла необходимость введения отчислений на воспроизводство МСБ. Необходимо было создать механизм, обеспечивающий источник финансирования геологического изучения недр для воспроизводства МСБ.

Отчисления на воспроизводство МСБ были введены Законом РСФСР "Об основах налоговой системы" (декабрь 1991 г.), которым к федеральным налогам были отнесены "отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, зачисляемые в специальный внебюджетный фонд Российской Федерации".

Ставки отчислений на ВМСБ позже были закреплены Федеральным законом ("О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы" № 224-ФЗ от 30.12.95 г.). При этом названный Закон породил ряд противоречий, имевших негативные последствия для горняков.

Для исчисления суммы отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы в качестве налогооблагаемой базы Законом была объявлена стоимость добытых и реализованных полезных ископаемых или продуктов их передела, являющихся первым товарным продуктом, т.е. товаром первой продажи. В зависимости от качества и вида полезных ископаемых это могут быть самые разные продукты. Для железорудных предприятий это может быть как товарная железная руда, так и железорудный концентрат или даже железорудные окатыши, стоимость которых в два-три раза выше. При добыче глины первым товарным продуктом, скорее всего, будет кирпич или черепица. При добыче золота, на рынок выходит исключительно золото чистотой в четыре или шесть девяток (99,99 или 99,9999%) в виде банковских слитков.

Такая подмена объекта платежа некорректна. Концентрат или окатыши, или кирпич, или банковские слитки не залегают в недрах и работы по их поиску и разведке не ведутся. Добавленная стоимость концентрата и других продуктов передела создается на обогатительных или аффинажных фабриках, а не при добыче полезных ископаемых из недр.

Внесенный депутатом А. В. Скочем весной 2000 года законопроект преодолевал это противоречие и исключал понятие первого товарного продукта, оставляя понятие "добытые полезные ископаемые".

Законопроектом предполагалось снизить ставки отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы по железным рудам и цветным металлам, в частности, снизить ставку отчислений по железной руде с 3,7% до 1,5%, а по цветным металлам с 8,2 до 4,0% от стоимости фактически добытых полезных ископаемых.

Обоснованием является тот факт, что железорудная промышленность России полностью на многие десятилетия обеспечена разведанными запасами руд. Поэтому в 1997-98 гг. на нужды собственно отрасли израсходовано только 21% произведенных ею отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Остальная часть отчислений железорудных предприятий направлена на разведку других, дефицитных в России полезных ископаемых (хрома, марганца и т.д.). При трудном экономическом положении железорудных предприятий столь резкое перераспределение изъятых у них средств в пользу других отраслей неправомерно. Указанные расходы на разведку недостающих в России типов руд должны нести не только горняки, но и их потребители, в частности металлурги, экономические возможности которых гораздо выше, чем у горняков. Все вышесказанное относится и к случаю руд цветных металлов. Кроме того, постоянно росло нецелевое использование Правительством собираемых отчислений на ВМСБ. Если в 1996 году 20 %, то в 2001 году уже более 60 % целевых отчислений направляется Правительством РФ на нецелевые нужды.

Правительство Российской Федерации официально заявило в своем заключении по законопроекту А. В.Скоча о поддержке содержавшихся в нем положений и обещало учесть их при доработке Налогового кодекса. По рекомендации Правительства и дабы не препятствовать работе Правительства над Налоговым кодексом депутат Скоч А.В. отозвал свой законопроект.

Весной 2001 года Правительство внесло в Государственную Думу проект 26 главы НК РФ (о налоге на добычу полезных ископаемых), и к дате написания настоящей статьи законопроект уже принят в трех чтениях. Вместо платежей за добычу полезных ископаемых и отчислений на ВМСБ вводится единый налог на добычу, лишенный какой-либо целевой окраски. Но при этом ставка этого налога установлена путем суммирования средней действующей ставки платежей за добычу (т.н. "роялти") и половины действующей сегодня ставки ВМСБ. Т.е. цель, которую ставили горняки о снижении вдвое ставки ОВМСБ, был достигнута. Но оставалась вторая часть проблемы. В правительственном законопроекте по 26 главе НК РФ опять возникло понятие "первого товарного продукта". Только здесь это понятие было доведено до абсурда. В налогооблагаемую базу "первого товарного продукта" были включены даже потери полезных ископаемых в недрах.

Расчеты показали, что если вести расчеты величины налога на добычу полезных ископаемых не от добытых полезных ископаемых, а от "первого товарного продукта", как он понимается авторами правительственного законопроекта, то сумма этого налога возрастет, например, по следующим железорудным предприятиям:

• АО "Оленегорский ГОК" - в 1,92 раза;
• АО "Михайловский ГОК" - в 2,27 раза;
• АО "Стойленский ГОК" - в 3,32 раза;
• АО "Комбинат КМАруда" - 2,21 раза.

Поэтому поправки депутатов Скоча А.В., Швыряева Я.М. и др. при подготовке 26 главы НК ко второму чтению были, как и раньше, направлены на устранение некорректного и чисто фискального понятия первого товарного продукта, и . на замену его правильным понятием "добытые полезные ископаемые", коль скоро налог, вводимый 26 главой НК РФ, является налогом на добычу полезных ископаемых (таблица 1).

В этих целях совместно с депутатами Штогриным С.И., Куликом Г.В., Швыряевым Я.М. и др. в статью 343 "Добытое полезное ископаемое" была проведена поправка, касающаяся установления критериев качества добытого полезного ископаемого.

Согласно этой поправке введен критерий качества - стандарт предприятия. Если добывается низкокондиционная руда, не подпадающая под стандарты качества более высокого ранга, предприятие вправе в соответствии с Федеральным законом "О стандартизации" ввести стандарт предприятия на эту руду. Это исключит попытки налоговых органов обложить налогом на добычу продукт обогащения данной сырой руды.

Вторая одобренная Думой поправка касается исключения из налогооблагаемой базы потерь полезных ископаемых при добыче. Нельзя облагать налогом на добычу то, что не извлечено. Что же касается требований рациональной добычи, то их соблюдение контролируется проектом горных работ предприятия, который ежегодно согласуется с органами горного надзора.

Третья важнейшая поправка, касается порядка определения стоимости добытого полезного ископаемого, поскольку от этой стоимости исчисляется налогооблагаемая база. Если Правительство предлагало единственный вариант - от цены реализации товарного продукта, то депутатами внесено изменение, допускающее установление стоимости путем расчета себестоимости добычи полезного ископаемого. Это применимо в тех случаях, когда добытое полезное ископаемое не может быть немедленно продано на рынке, а требует обогащения и извлечения ценных компонентов. Например, продукцией Ковдорского ГОКа (Кольский п-ов) является железорудный концентрат, фосфорные удобрения и циркониевый концентрат. Это, безусловно, применимо для всех ГОКов Курской магнитной аномалии (таблица 2).

С другой стороны, надо понимать, что такой метод расчета содержит в себе одно существенное противоречие. Оно связано с тем, что чем труднее горно-геологические условия добычи (глубина разработки, обводненность и т.д.) тем выше себестоимость добычи и выше сумма налога на добычу.

Четвертая поправка направлена на устранение искусственного завышения налогооблагаемой базы горного предприятия за счет включения в перечень операций, относящихся к добыче, таких операций, которые, очевидно, относятся к процессам обогащения полезных ископаемых. В частности, предложено исключить из добычных операций операции по размолу, сушке, сортировке добытого сырья. Эти операции, например, измельчение руды в шаровых мельницах - очень энергоемки и затратны.

Пятая поправка позволила снизить ставку налога на добычу золота с 7 % (предложено Правительством РФ), до 6 %. Учитывая, что цены мирового рынка на золото уже 4 года держатся на крайне низком уровне, снижение ставки поможет российским золотодобытчикам по крайней мере в дальнейшем не снизить объем добычи золота, который в 2000 году составил 140 тонн, тогда как в 1990 году в России было добыто 188 тонн этого металла.

Одно из принципиальных изменений, предлагаемых в законопроекте о налоге на добычу, касается межбюджетных отношений. Действующим законом РФ "О недрах" установлено, что платежи за добычу полезных ископаемых распределяются в установленной пропорции между местными бюджетами, бюджетами субъектов Федерации и федеральным бюджетом. В целом в консолидированный бюджет субъекта Федерации (региональный и местные бюджеты) поступало от 60 до 80 % этих платежей за добычу основных видов минерального сырья. Правительство внесло в Думу законопроект, согласно которому все 100 % суммы налогов на добычу поступало бы в федеральный бюджет. Эта инициатива Правительства распространялась бы и на добычу общераспространенных полезных ископаемых (песок, глина, щебень, подземные воды и т.д.), плата за добычу которых по действующему Закону "О недрах" поступает полностью в местный бюджет. Для многих районов и городов эти платежи составляют существенные доли местных бюджетов. Тем более, что негативные экологические последствия от разработки месторождений, особенно открытым способом, прежде всего ощущают на себе именно жители небольших городов и сельских районов.

Конечно, такое покушение Правительства РФ на бюджеты регионов не могло пройти незамеченным и по этой проблеме поступило множество поправок от многих территорий и депутатов Государственной Думы. В результате сложных дискуссий Думы и Правительства принято во втором чтении, что при добыче твердых полезных ископаемых 60 % от суммы налога на добычу поступает в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации, а 40 % в федеральный бюджет. При добыче общераспространенных полезных ископаемых вся сумма налога будет поступать в бюджет региона. При этом субъект Российской Федерации сам должен решить вопрос о распределении этого налога между региональным бюджетом и местным бюджетом района или города, где производится добыча.

В целом, можно утверждать, что в результате напряженной и многолетней работы и дискуссий, а они начались еще в 1997 году, когда была принята в первом чтении первая редакция проекта Налогового кодекса, удалось устранить ряд накопившихся недостатков российской системы платного недропользования. Результатом этого явится снижение налоговой нагрузки на горное предприятие, что позволит увеличить объем инвестиций, которые горняки смогут вложить в развитие собственного производства. При этом сохранятся, а в дальнейшем вырастут доходы бюджетов всех уровней, а в первую очередь тех территорий, где расположены горнодобывающие предприятия.

Что не удалось решить при доработке депутатами этого Закона?

Прежде всего, не удалось изменить позицию Правительства РФ относительно дифференциации налоговых ставок в зависимости от свойств месторождения. По действующему Закону "О недрах" ставки платежей за добычу устанавливались в лицензионных соглашениях с учетом рентных характеристик месторождений. Правительство сочло такой механизм недостаточно прозрачным, позволяющим представителям государства и недропользователю "договориться" по уровню ставки, и установило единую ставку для всех месторождений одного и того же полезного ископаемого.

Крайне негативным последствием утраты рентного содержания в налоге на добычу полезных ископаемых будет ликвидация регулирующей и стимулирующей функции, которую сегодня более или менее успешно выполняют платежи за пользование недрами. В результате у добывающих компаний исчезает экономический стимул рационального использования недр. Следствием введения одинаковой для всех месторождений ставки налога на добычу полезных ископаемых может стать хищническая отработка наиболее рентабельных участков и отказ от добычи на малорентабельных по разным причинам участках, что приведет к порче и гибели в недрах огромных запасов полезных ископаемых. Утрата связи условий лицензий на добычу со ставками налога, невозможность снижения ставок налога в связи с истощением недр и по другим предусмотренным сегодня причинам, приведут к тому же результату. Поскольку значительное число добывающих предприятий работают на истощенных месторождениях, и их количество ежегодно увеличивается, результатом принятия 27 главы Н К РФ в предложенной редакции будет перераспределение налоговой нагрузки в пользу более рентабельных в силу характеристик разрабатываемой ресурсной базы предприятий и, соответственно, банкротство и ликвидация многих низкорентабельных предприятий.

Представляется, что после вступления в силу 26 Главы НК РФ, немедленно будут внесены законопроекты, предполагающие выправление указанных недостатков.