Значительный ущерб экономике страны, работе горнодобывающих и перерабатывающих предприятий приносит невыполнение лицензионных соглашений.
Legal aspects of environmental protection and ecological safety in the earth interior use
In this paper the data of research of many years are given on the improvement of ecology and reclamation of land in the Syr Darva River basin. From the obtained results, reserves saving techniques and techniques of land improvement are proposed for irrigated farming areas.
Лицензия - определяющий, правоустанавливающий, праворазрешающий правовой акт, который удостоверяет право пользования недрами и, в том числе, право на разработку месторождений полезных ископаемых.
В соответствии со статьями 13-17 Закона РФ "О недрах" (далее - Закон) устанавливается жесткий конкурсный (аукционный) порядок предоставления-права пользования недрами. К претендентам на получение такого права предъявляются высокие требования (полнота извлечения полезных ископаемых, наличие доказательств того, что предприятие обладает необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного проведения работ по добыче полезных ископаемых и иные, установленные законодательством Российской Федерации о недрах). Однако, после прохождения такой строгой процедуры, весьма странным выглядит тот факт, что многими предприятиями, занимающимися добычей титановых руд, вольфрама, молибдена, олова, условия лицензии, в части объемов добычи полезных ископаемых, выполняются в отдельные годы от 10% до 53%.
Как известно, разработка месторождений полезных ископаемых представлена сложным технико-технологическим процессом. Этот процесс формализовано схематизируется на три взаимосвязанных этапа.
На первом этапе проводятся подготовительные работы, которые включают в себя обустройство месторождения, проходку горных выработок, снятие вскрышных пород (при разработке открытым способом) и иные работы, связанные с подготовкой к добыче полезных ископаемых. На этом этапе пользователь недр, предварительно получивший право пользования этим участком недр, вкладывает средства, не получая при этом никакой прибыли, кроме геологической информации, которая будет использована им для уточнения проекта разработки месторождения.
На втором этапе производится процесс добычи полезных ископаемых на предоставленном в пользование участке недр. Этот этап характерен тем, что происходит непосредственный процесс извлечения пользы из участков недр с месторождением полезных ископаемых. А пользователь недр, являясь субъектом предпринимательской деятельности, старается получить как можно большую прибыль, в том числе и компенсацию затрат, произведенных на первом этапе. Однако следует отметить, что на этом этапе по мере истощения месторождения возрастает затратная часть.
Третий этап характеризуется проведением мероприятий по ликвидации и консервации горных выработок, приведению участков земли и других природных объектов, нарушенных в процессе пользования недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования и иные необходимые природоохранные мероприятия. В процессе этого этапа пользователь недр должен нести немалые затраты в соответствии с пунктами 8 и 9 части второй статьи 22 и части шестой статьи 26 Закона, в которых консервация и ликвидация горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществляются за счет средств предприятий - пользователей недр.
В связи с вышеизложенным понятно, что пользователю недр выгодно вкладывать средства на начальных этапах освоения месторождения, так как он эти затраты окупает с получением прибыли, и невыгодно вложение средств на конечных стадиях работ на уже выработанном месторождении.
Например, в процессе эксплуатации месторождений остаются участки недр, дальнейшая разработка которых нерентабельна. На этих участках у пользователя недр на балансе имеются скважины, шахты и другие горные выработки, инженерные сооружения, а также их отдельные элементы (крепежные и дренажные системы, откачивающие насосы и другое энергоемкое оборудование), которые требуют значительных капитальных вложений в их содержание. До тех пор, пока эти перечисленные технологические системы приносят пользователю недр доход, содержание их выгодно. Но при этом изменении конъюнктуры рынка или при устойчивой нулевой рентабельности участка недр пользователь постарается избавиться от капиталоемкого оборудования вместе с участком недр, а также от предусмотренных Законом дорогостоящих мероприятий по охране недр и окружающей природной среды, к числу которых может быть отнесен прогнозный мониторинг с целью предотвращения дальнейших геодинамических, гидрогеологических и иных инженерно-геологических процессов, которые могут повлечь за собой катастрофические последствия.
Избавиться от капиталоемкого оборудования, а также от дорогостоящих мероприятий по охране недр и окружающей природной среды можно, используя существующий пробел в законодательстве "О недрах" с помощью одной из норм, установленной частью первой статьи 171 Закона.
Необходимо отметить, что в соответствии с этой нормой право пользования участками недр может переходить к другому субъекту предпринимательской деятельности в случае реорганизации юридического лица - пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, если вновь созданное юридическое лицо намерено продолжать деятельность в соответствии с лицензией на пользование участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр.
В связи с этим, схема реализации решения избавиться от отслужившего свой срок капиталоемкого технологического горнодобывающего оборудования, а также избежать затрат при проведении мероприятий по охране недр и окружающей природной среды выглядит следующим образом. Как правило, недропользователь является владельцем лицензий на право пользования несколькими участками недр (по одной лицензии на участок). И как только возникает необходимость избавиться от одного или нескольких таких участков, из-за потери их дальнейшей рентабельности, применяя статью 171 упомянутого Закона, пользователь этими участками (этим участком) недр реорганизуется путем разделения или выделения из него другого юридического лица. При этом, в соответствии с пунктом 14 Инструкции, утвержденной Приказом Роскомнедр № 65, это юридическое лицо, претендующее на получение лицензии, должно представить разделительный баланс, в котором должно быть определенным образом отражено правопреемство указанного юридического лица на соответствующий участок недр.
Затем реорганизуемое юридическое лицо передает право пользования нерентабельными участками недр вместе с расположенным на этом участке фактически ненужным, часто, отслужившим свой срок, оборудованием в соответствии с этим разделительным балансом другому субъекту предпринимательской деятельности.
В результате реорганизуемое юридическое лицо, будучи свободным, от обязательств нести расходы на ликвидацию или консервацию горного оборудования, продолжает работу и получение прибыли на рентабельных участках недр. В то же время другой субъект предпринимательской деятельности бросает нерентабельное месторождение без уведомления органов, предоставивших лицензию, либо проводит процедуру банкротства. Если учесть то обстоятельство, что в соответствии с пунктом 1 статьи 64 Гражданского кодекса Российской Федерации обязательные платежи в бюджет и во внебюджетные фонды погашаются в четвертую очередь, то следует сделать вывод о том, что государству самому придется оплачивать расходы на проведение ликвидационных и консерва- ционных мероприятий, а также мероприятий по приведению участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.
Примеры использования нормы статьи 17 Закона Российской Федерации "О недрах", в соответствии с которой право пользования участками недр переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности в случае реорганизации юридического лица - пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица, для того, чтобы избавиться от нерентабельных участков недр и от ненужного капиталоемкого технологического оборудования, уже имеются. Такие случаи были неоднократно отмечены при эксплуатации россыпных месторождений на северо-востоке страны.
При этом статья 60 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающая гарантии прав кредиторов юридического лица при его реорганизации, практически неприменима. Это связано с одной из тех особенностей функционирования предприятий горно-разрабатывающего комплекса, которые позволяют недропользователю предвидеть такие ситуации и принимать превентивные меры для сохранения своего бизнеса,за счет государства.
Сущность такой особенности выражена в том, что функционирование горного предприятия связано с воздействием на месторождение, которое представляет собой скрытый, от субъектов отношений по использованию недр, объект. То есть месторождение представляет собой комплекс различной информации. А именно, без информации нет месторождения. При этом эта специфическая информация, которая требует специальных геологических знаний, существенно отличается от информации об иных объектах отношений.
Некоторые нефтегазодобывающие компании не проводят рекультивацию вообще. Практически не осуществляется рекультивация нарушенных земель в Кузбассе. Не сдаются в плановом порядке рекультивированные земли в Казанско-Ачинском угольном бассейне и т.д. [2].
В Ненецком автономном округе ряд компаний на месторождениях нефти "варварски выкачивают высокодебитные запасы, а когда давление в скважинах падает, и добыча становится труднее, просто свертывает работы, и уходят, бросив испорченные месторождения на произвол судьбы" [3].
В связи с этим обязательства, изложенные в пунктах 8 и 9 части второй статьи 22 Закона Российской Федерации "О недрах", носят декларативный, ничем не подкрепленный характер.
Кроме этого, как было упомянуто выше, пунктом 9 статьи 23 установлено, что одним из основных требований по рациональному использованию и охране недр является соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Из этого следует, что при несоблюдении требований законодательства о недрах и об охране окружающей природной среды санкция в виде лишения права пользования недрами на первом и в начале второго этапа процесса разработки месторождения полезных ископаемых рассматривается пользователем недр как потеря прибыли. В противоположность этому, такая же санкция на более поздней стадии второго этапа, при появлении признаков устойчивой нулевой рентабельности, а также на третьем этапе, является возможностью для пользователя недр избежать затрат.
Такая ситуация сложилась из-за того, что установленные Законом обязательства и соответствующие им требования не выполняются из-за отсутствия механизма, который бы мотивировал их выполнение.
Следовательно, в законодательстве о недрах необходимо предусмотреть комплекс норм, имеющих побудительное значение для пользователя недр с целью накопления финансовых средств, необходимых для осуществления работ по консервации и ликвидации горных выработок и всех видов скважин, по демонтажу оборудования и иных сооружений (платформ, металлоконструкций, объектов обустройства и др.), связанных с пользованием недрами, а также для рекультивации территории, использованной при проведении работ.
По мнению авторов одной из таких норм в законодательстве "О недрах" должен устанавливаться залог денежных средств для обеспечения обязательства пользователя недр.
Законодательством Российской Федерации установлено, что залог возникает на основании закона при наступлении указанных в нем обстоятельств, если в законе предусмотрено, какое имущество и для обеспечения исполнения какого обязательства признается находящимся в залоге (пункт 2 статьи 334 Гражданского кодекса Российской Федерации). Эта норма также корреспондируется со статьей 3 Закона Российской Федерации "О залоге". В нормах законодательства о недрах залог должен возникать при наступлении обязательств, изложенных в пунктах 8 и 9 части второй статьи 22, с учетом требований пункта 9 статьи 23 Закона Российской Федерации "О недрах".
Предметом залога должны быть денежные средства, вносимые на депозитный счет. Основанием для возврата этих средств должно быть выполнение упомянутых обязательств. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения недропользователем обеспеченного залогом таких обязательств, расходы на ликвидацию, консервацию горных выработок и рекультивацию земель осуществляются за счет заложенных денежных средств. При этом оставшаяся часть этих средств возвращается пользователю недр.
Законодательное закрепление института залога в горном законодательстве, при предоставлении недр в пользование, известно еще с дореволюционных времен. Например, пунктами 379 и 530 Устава Горного Российской Империи в редакции 1906 года установлено, что "занятые временно горнопромышленниками участки ... должны быть возвращены собственнику земли, с приведением их в прежнее состояние или же с уплатою вознаграждения, соответствующего уменьшению их стоимости. В обеспечение сего горнопромышленник, по требованию собственника, обязан, до занятия им уступаемого ему участка, внести в ... местное отделение Государственного Банка залог, определяемый по соглашению сторон " (здесь и далее - курсивом приведен текст с сохранением юридико-технической стилистики текста Устава Горного) или в установленном законом порядке.
Так же регулировался залог в обеспечение обязательств по возмещению убытков от горных работ на государственных землях. А именно в соответствии с пунктом 348 Устава Горного "Если просимая для разработки ископаемого площадь заключает в себя земли, сданные в аренду или приносящая казне доход, то горнопромышленник обязан обеспечить особым залогом, могущие произойти для казны и арендаторов убытки от предоставления горнопромышленнику отвода и уменьшения ценности земли производимыми ими работами. Размер сего залога определяется подлежащим местным управлением казенными землями". Как следует из текста этого пункта, в данном случае, залог регулировался земельным и горным законодательством.
Институт обеспечения обязательства залогом денежных средств в законодательстве о недрах был также использован, и после Революции. А именно, согласно пункта 117 Горного положения Союза ССР "каждый горнопромышленник обязан одновременно с получением права на ведение горных работ внести в депозит государственного органа, предоставившего ему месторождение, залог в обеспечение покрытия землепользователем возможных убытков от производимых горных работ. Размер залога определяется органом, предоставляющим месторождение".
Во всех приведенных выше нормах регулировались отношения по возмещению убытков, произошедших в результате порчи земли. При этом понятно, что деградация поверхности земли могла произойти не только от земляных работ, производимых недропользователем на поверхности земли (карьерные разработки), но и от влияния глубинных антропогенных процессов (шахты, штольни, депрессионные воронки и т.д.), которые проявляются, как правило, не сразу.
Итак, залог в обеспечение покрытия возможных убытков от производимых горных работ на протяжении всего периода регулирования законодательством о недрах отношений по использованию и охране недр, был одним из элементов разрешительной системы предоставления недр в пользование в рамках административного права до вступления в силу Кодекса РСФСР о недрах в 1976 году. Как известно, в этот период управление природными ресурсами, в том числе и фондом недр, осуществлялось централизованно.
На современном этапе развития рыночных механизмов некоторые субъекты Российской Федерации при разработке своего законодательства, регулирующего отношения в связи с использованием и охраной недр на своей территории, делают попытки установить нормы, предусматривающие залог средств на восстановительные работы.
Например, статья 72 проекта закона Красноярского края "О недрах" предусматривает возможность указания в условиях конкурса (аукциона) на получение лицензии на право пользования недрами - "... внесение или накопление залогового взноса, достаточного для выполнения работ по консервации или ликвидации горных выработок". При этом, в случае выполнения "пользователем недр всех своих обязательств по консервации или ликвидации горных выработок вся сумма залогового взноса ему возвращается".
Такой механизм обеспечения обязательств при пользовании недрами также широко применяется за рубежом. Например, согласно статье 74 Горного кодекса Франции при проведении разведки и добычи полезных ископаемых ... должно предоставляться в форме залога денежное обеспечение для выплаты возмещения в случае причинения ущерба.
Статьями 84, 86 и 93 Горного закона ФРГ также установлено депонирование денежных сумм, предназначенных для компенсации за убытки [4].
На современном этапе формирования рыночных механизмов этот институт обеспечения обязательств, установленных в пунктах 8 и 9 части второй статьи 22, с учетом требований пункта 9 статьи 23 Закона, не применяется. По мнению авторов, такой проверенный временем институт должен быть включен в законодательство о недрах. Этот институт необходим, так как у разорившегося пользователя недр, при отсутствии денежных сумм, предназначенных для приведения объектов природной среды в прежнее состояние, все равно не хватит средств для возмещения убытков в судебном порядке. А, поместив определенную сумму в депозит, он, в случае выполнения упомянутых выше обязательств, сможет получить эти денежные средства обратно, а также получить доход в виде банковского процента.
Кроме этого, для решения этой проблемы мировой практикой предложен также такой инструмент, как ликвидационный фонд, накапливаемый на специальных счетах [5]. В Российской Федерации также имеется опыт по созданию ликвидационного фонда, но при реализации соглашения о разделе продукции.
Положение о формировании и использовании такого фонда при реализации соглашения о разделе продукции утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1999 г. № 741.
В соответствии с пунктом 1 этого Положения инвестор создает по окончании срока действия соглашения, при досрочном прекращении его действия или отказе инвестора от части территории, предусмотренной соглашением, ликвидационный фонд в виде внебюджетного фонда при Министерстве природных ресурсов Российской Федерации - по соглашениям о разделе продукции по месторождениям других полезных ископаемых. Фонд создается с целью накопления финансовых средств, необходимых для осуществления работ по консервации и ликвидации горных выработок и всех видов скважин, по демонтажу оборудования и иных сооружений (платформ, металлоконструкций, объектов обустройства и др.), связанных с пользованием недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции, а также для рекультивации территории, использованной при проведении работ по соглашению.
Согласно пункта 4 упомянутого Положения фонд создается за счет ежеквартальных отчислений, осуществляемых инвестором с даты начала промышленной добычи пропорционально объемам добытого минерального сырья. Размер отчислений на единицу добытого минерального устанавливается управляющим комитетом с таким расчетом, чтобы к планируемому сроку начала работ по ликвидации сумма средств фонда была достаточна для финансирования работ по ликвидации в соответствии с утвержденными управляющим комитетом планом работ по ликвидации и сметой затрат на его реализацию.
При этом, на основании пункта 6 этого Положения, распорядителем средств фонда является уполномоченный государственный орган.
Однако, как это часто бывает, у пользователя недр на момент получения права пользования недрами может не оказаться необходимых для залога или отчислений для создания ликвидационного фонда денежных средств. Следовательно, конструкция предложенной нормы должна иметь диспозитивный характер. То есть у пользователя недр должен оставаться выбор, в соответствии с которым залог может не применяться при наличии банковой гарантии.
В силу банковской гарантии банк, иное кредитное учреждение или страховая организация (гарант) дают по просьбе другого лица (пользователя недр) обязательство уплатить кредитору в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства денежную сумму по представлении кредитором требования о ее уплате.
Как известно, в качестве кредитора выступает государство - собственник недр.
Лицо, которое обращается к кредитному учреждению с просьбой о выдаче банковской гарантии, должно быть представлено пользователем недр. Целесообразно для этих целей в качестве кредитных учреждений создание специализированных банков, чтобы избежать учредительства в таких банках - гарантах самих пользователей недр.
В гарантийном обязательстве должен быть указан перечень нарушений, наступление которых является основанием для предъявления требований по уплате (возмещению) гарантом кредитору расходов по обязательствам, установленным в пунктах 8 и 9 части второй статьи 22, с учетом требований пункта 9 статьи 23 Закона.
Перечень таких нарушений должен быть изложен в лицензии на пользование недрами (т.е. приложении к лицензии, которое согласно части первой статьи 11 этого Закона является неотъемлемой составной ее частью) до того как эта лицензия будет переоформлена.
Итак, в соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" задачами природоохранительного законодательства Российской Федерации являются регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей. Однако, для решения указанных задач необходима разработка норм, которые будут иметь не только декларативное, но и побудительно-мотивированное значение для пользователя участками недр.
На современном этапе необходимо использовать испытанные временем нормативные правовые разработки прошедшего периода развития законодательства в связи с их актуальностью на сегодняшний день. Кроме этого следует также опираться и на опыт зарубежных стран.
В настоящее время утверждение общепризнанного и закрепленного в Федеральном законе "Об охране окружающей природной среды" принципа обеспечения рационального использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды выглядит, по крайней мере, неуместным, неоправданным. На смену этого принципа, применительно к такому виду природопользования, каким является "разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (пункт 3 статьи 6 Закона) должен прийти принцип "минимизация экологического вреда и компенсации убытков при разведке и добыче полезных ископаемых". Данный принцип недропользования, на наш взгляд, требует своего законодательного закрепления.
