Маркшейдерия и недропользование

В предыдущих публикациях (см. журнал «Маркшейдерия и недропользование» №1 и №2, 2004 г.) было отмечено, что существенно возросло количество участков недр, включающих трудно извлекаемые, некондиционные, низко рентабельные запасы полезных ископаемых, низко дебитные эксплуатационные скважины, отвалы и отходы горнодобывающего производства. При действующем правовом режиме недропользования и при нулевом уровне рентабельности право пользования такими участками будет прекращено.

Было также показано, что после эксплуатации месторождений крупными горнодобывающими предприятиями остаются участки недр, которые разрабатывать этим предприятиям не выгодно (так называемые маргинальные запасы). Использовать эти участки на условиях лицензии также не выгодно. Разработка новых технико-технологических подходов себя не оправдывает. Очевидно, что количество таких месторождений неуклонно возрастает. Из-за этого в стране постоянно ухудшается структура разведанных запасов. Целесообразно также обратить внимание на справедливость мнения ведущих ученых в области недропользования по поводу обострения проблем восполнения запасов на горнодобывающих предприятиях в основных горнопромышленных районах [1,2].

Следовательно, назрела объективная необходимость разработки правового механизма привлечения недропользователей на участки недр, право пользования которыми прекращено.

В упомянутой публикации предлагался один из таких механизмов правового регулирования привлечения субъектов предпринимательской деятельности на такие участки недр.

Продолжая дискуссию на тему использования этих участков, содержащих нерентабельные запасы полезных ископаемых, автор выражает мнение о том, что другим правовым механизмом могла бы стать возможность применения условий аренды таких участков недр.

Однако необходимо обратить внимание на то, что участок недр имеет специфический правовой режим. Специфика этого режима обусловлена особенностью порядка его использования. А именно, в соответствии с пунктом 3 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Это означает, что Гражданский Кодекс закрепляет приоритет в регулировании вопросов оборотоспособности природных ресурсов за законодательством о природных ресурсах.

Далее, согласно пункту 2 статьи 607 Гражданского Кодекса Российской Федерации, законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов. И, как отмечено рядом авторов, при аренде природных объектов (в данном случае участков недр), «недостаточно использовать только нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, а всегда нужно обращаться к специальному законодательству» [3]. А именно, законодательство о недрах является специальным законодательством, которое предусмотрено нормой пункта 3 статьи 129 Гражданского Кодекса. Как известно, нормы специального законодательства имеют приоритет.

Первая из упомянутых в пункте 2 статьи 607 Гражданского Кодекса особенностей должна учитывать многофакторный состав, в который включены следующие элементы:

• объектом аренды является исключительно государственная собственность. В соответствии со статьей 12 Закона Российской Федерации «О недрах», недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Однако, добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности;
• ресурсы недр, как один из компонентов объекта аренды, характеризуются исчерпаемостью, невозобновляемостью, изменчивостью их параметрических характеристик, которая особенно проявляется при эксплуатации месторождения полезного ископаемого, а также при технологическом воздействии на участок недр, не связанном с добычей полезных ископаемых;
• пространственно-региональная локализация объекта аренды. Горнодобывающее предприятие, как имущественный комплекс, включающий в себя скважины, шахты, штольни и иное недвижимое имущество, а также оборудование, которое функционально обеспечивает технологическую систему пользования недрами, может строиться и функционировать только на самом месторождении полезного ископаемого. При этом такой объект аренды, как участок недр, уникален и, как правило, единственный с точки зрения инженерно-геологического строения структуры. Следовательно, предусмотренная частью третьей пункта 1 статьи 612 Гражданского Кодекса Российской Федерации, замена такого объекта невозможна;
• объект аренды представляет собой скрытый от субъектов отношений по использованию недр комплекс различной информации. А именно, без информации нет месторождения. При этом, как было указано В.П. Орловым, эта специфическая информация, которая требует специальных геологических знаний, существенно отличается от информации об иных имущественных объектах [4]. Целесообразно также учесть, что эта информация имеет вероятностный характер.

Таблица 1.
Административный процесс государственной системы лицензирования

Все перечисленное связано с рациональным использованием и охраной участков недр. Поэтому, прежде всего, необходимо предусмотреть целевое использование этих участков.

Другая особенность должна заключаться в том, что обязательство сторон (государство – в лице федерального органа управления государственным фондом недр – с одной стороны и недропользователь - с другой) возникает не на основе заключения договора аренды, а на основаниях установленных Законом Российской Федерации «О недрах» (после внесения соответствующих изменений и дополнений). То есть недропользователю предоставляется право пользования участками недр на условиях (но не основаниях) аренды этих участков, которые при обычном порядке предоставления их в пользование для разработки не выгодно. А именно, предшествовать предоставлению права пользования недрами на условиях аренды должен административно-правовой акт органов власти. В данном случае это органы, перечисленные в статье 13 Закона Российской Федерации «О недрах».

Из этого следует, что юридическим фактом возникновения правоотношения по использованию участка недр, в данном случае, служит правовой акт уполномоченных органов исполнительной власти. Цель таких правоотношений – создание условий, необходимых для эффективной реализации принятого юридически властного решения. Это решение должно содержать технико-экономическое обоснование, в котором должны быть указаны причины, по которым данный участок недр невозможно предоставить на обычных условиях.

Такая особенность обусловлена тем, что пользование недрами «возможно только при наличии лицензии» [3], поэтому такие правоотношения складываются и выражаются в рамках административно-процедурной юрисдикции органов управления государственным фондом недр в соответствии с законодательством о недрах в рамках такого управления. Такая юрисдикция осуществляется таким органом управления в соответствующем процессе через систему процедур, состоящих из правовых и неправовых элементов. Схематически такой процесс отражен в табл.1. Результатом таких процедур является предоставление права пользования участком недр, удостоверенного лицензией, устанавливающей правосубъектность недропользователя.

Действительно, на основании части пятой статьи 9 Закона Российской Федерации «О недрах», права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр.

Лицензия является индивидуальным актом органа управления государственным фондом недр, так как не содержит норм права. Это решение органа по конкретному вопросу государственного управления недропользованием. Кроме этого, такой акт относится к конкретным объектам правоотношения.

Специфика пользования участками недр, оформленное специальным государственным разрешением в виде лицензии, и ее отличие от договора аренды, отражена в табл.2.

Таблица 2

Следовательно, предоставление участков недр в пользование на условиях аренды необходимо осуществлять в рамках административной юрисдикции и оформлять специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Проверенный временем аналог такой конструкции системы правовых норм, регулирующих аренду, содержался в утратившем силу Водном кодексе Российской Федерации. А именно, в соответствии с частью первой статьи 54 этого Кодекса, договором пользования водным объектом признается соглашение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации с водопользователем о порядке использования и охраны водного объекта или его части. При этом, согласно части третьей той же статьи, к договорам пользования водными объектами применяются положения гражданского законодательства о сделках, договорах и аренде, если иное не установлено Водным кодексом Российской Федерации.

И, в развитие этой нормы, частью четвертой статьи 41 Водного кодекса Российской Федерации было установлено, что аренда водных объектов устанавливается федеральным законом об аренде водных объектов в соответствии с Водным кодексом.

Закона об аренде водных объектов не разработано, однако, схема предоставления в пользование водных объектов закреплена частью второй статьи 55 этого Кодекса. То есть, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации заключал с водопользователем договор долгосрочного пользования водным объектом или договор краткосрочного пользования водным объектом на основании лицензии на водопользование. Последнее утверждение корреспондируется с частью третьей статьи 56 Водного кодекса Российской Федерации, которая устанавливает, что договор пользования водным объектом должен заключаться в соответствии с лицензией на водопользование. При этом, в случае противоречия договора пользования водным объектом условиям лицензии на водопользование, указанный договор признается недействительным.

Очевидно, что в понятие «договор» включено, в том числе, понятие «аренда» в соответствии с упомянутой частью третьей статьи 54 этого Кодекса.

Кроме этого, на основании части второй статьи 53 Водного кодекса Российской Федерации, аннулирование лицензии на водопользование является основанием для расторжения заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом.

Последнее утверждение является дополнительным доказательством того, что при предоставлении водного объекта в пользование, правообразующим и правоустанавливающим актом является не договор аренды, а лицензия на водопользование. Это лишний раз доказывает особенность использования природных ресурсов. Такое положение особенно актуально, если в роли таких ресурсов выступают полезные ископаемые, которые относятся к категории не возобновляемых.

В настоящей работе приведен пример из утратившего силу Водного кодекса Российской Федерации в связи с тем, что на основании статьи 5 Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» водопользователи, осуществляющие использование водных объектов на основании лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, соответственно принятых, выданных и заключенных до введения в действие современного Водного кодекса Российской Федерации, сохраняют права долгосрочного или краткосрочного пользования водными объектами на основании лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами до истечения срока действия таких лицензий и договоров.

Однако, безусловно, в том виде, в каком эти нормы изложены в утратившем силу Водном кодексе, трансформировать такие нормы водного законодательства в законодательство о недрах не следует. Это связано с тем, что из формулировки норм статей 54-56 Водного кодекса Российской Федерации не понятен статус договора и лицензии на водопользование.

Особенностью условий аренды должно быть также то, что предоставляться участки недр будут только в пользование, а не во владение и пользование, как это предусмотрено нормами главы 34 Гражданского Кодекса Российской Федерации.

Использование месторождений полезных ископаемых на условиях аренды может быть начато лишь при наличии сложного фактического состава, в который включены следующие элементы:

• наличие факта прекращения права пользования участком недр на установленных норами Закона Российской Федерации «О недрах» основаниях;
• обусловленная объективными факторами убыточность для недропользователя и государства продолжение разработки месторождения полезных ископаемых;
• положительного заключения государственной экспертизы (в том числе государственной экологической экспертизы) технических проектов промышленной разработки месторождений.

В условиях аренды участка недр должны включаться сам участок, как геометризированный блок недр, так и земельный участок, функционально обеспечивающий процесс недропользования.

Очевидно, что в случае предоставления на условиях аренды ранее разрабатываемого участка недр, который использовать при обычных условиях не выгодно, или от которого отказался пользователь недр по иным причинам, в условия такой аренды должны быть включены горные выработки и оставшееся оборудование, обеспечивающее процесс пользования недрами и сохранность месторождения.

Можно возразить против предлагаемых условий, указав на пункт 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которого налогообложение производится по ставке 0% при добыче:

• полезных ископаемых при разработке некондиционных (остаточных запасов пониженного качества) или ранее списанных запасов полезных ископаемых (за исключением случаев ухудшения качества запасов полезных ископаемых в результате выборочной отработки месторождения). При этом отнесение запасов полезных ископаемых к некондиционным запасам осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации;
• полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах перерабатывающих производств в связи с отсутствием в Российской Федерации промышленной технологии их извлечения, а также добываемых из вскрышных и вмещающих (разубоживающих) пород, отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (в том числе в результате переработки нефтешламов) в пределах нормативов содержания полезных ископаемых в указанных породах и отходах, утверждаемых в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Однако при этом самостоятельность субъекта предпринимательской деятельности ограничена пунктами 5 и 7 статьи 12 Закона Российской Федерации «О недрах», которые указывают на необходимость определения сроков начала работ и согласованного уровня добычи минерального сырья.

Можно также возразить против условий аренды и на том основании, что объектом аренды может быть только не потребляемая вещь, а не полезное ископаемое, которое в большинстве случаев не возобновляется. Однако необходимо учесть, что в аренду сдается участок недр, а не отдельный пласт или прослой полезного ископаемого.

В пользу последнего утверждения необходимо отметить, что предусмотренный частью первой статьи 7 Закона Российской Федерации «О недрах» участок недр, как правило, представлен геометризированным блоком недр. При этом следует напомнить, что геометризированный блок недр являет собой анизотропную систему, состоящую из различных форм, размеров и элементов залегания слоев и прослоек, часто осложненных разнообразием морфологии и размеров складок, включая дизъюнктивную структуру массива. Поэтому блок недр, оставаясь определенной структурной системой, практически не изменяется при эксплуатации. Тем более не изменяется структура при добыче относительно возобновляемых запасов (например, вода) или использовании полостей. Следовательно, участок недр при надлежащем его использовании на условиях аренды амортизируется постепенно, в течение сравнительно длительного времени.

Далее, для предоставления участка недр, право пользования которыми прекращено, в пользование на условиях аренды, в том числе другому субъекту предпринимательской деятельности, необходимо предусмотреть упрощенный порядок. Это связано с тем, что затратная составляющая на проведение конкурсов и аукционов может сказаться на рентабельности предполагаемого месторождения. В то же время наличие двух и более потенциальных недропользователей дает возможность предусмотреть проведения таких конкурсов и аукционов.

В содержании лицензии на пользование недрами на условиях аренды должны быть указаны данные, изложенные в статье 12 Закона Российской Федерации «О недрах». Однако с целью привлечения субъектов предпринимательской деятельности на такие участки недр следует исключить некоторые упомянутые в этой статье обязательные условия. К таким условиям относятся сроки начала работ, согласованный уровень добычи минерального сырья, а также право собственности на добытое минеральное сырье. Вместо этого должны быть установлены срок пользования недрами на условиях аренды и размеры платежей. При этом следует законодательно закрепить положение, при котором добытое минеральное сырье должно принадлежать недропользователю.

Таким образом, лицензия на пользование недрами на условиях аренды и ее неотъемлемые составные части должны содержать:

• данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии;
• данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;
• указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;
• указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;
• сроки действия лицензии;
• условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;
• соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;
• условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ;
• порядок и сроки ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

При таком способе предоставлении права пользования участками недр потребуется разработка механизма упрощенной системы платежей при пользовании недрами. По-видимому, в этом случае должны быть только обязательные платежи, предусмотренные законодательством Российской Федерации, и арендная плата за пользование недрами. От взимания других налогов, сборов, акцизов и иных платежей недропользователя целесообразно освободить в течение срока пользования этими участками недр.

Очевидно, что к обязательным платежам относятся платежи по социальному и медицинскому страхованию своих работников – граждан Российской Федерации, а также платежи в Государственный фонд занятости населения и в Пенсионный фонд в соответствии с законодательством Российской Федерации и т.д.

Плата за пользование участком недр на условиях аренды должна зависеть от показателей рентабельности этого участка. Рентабельность участка недр в свою очередь складывается из следующих элементов:

• размер участка недр с учетом зоны влияния горных работ;
• региональное расположение;
• локальные горно-геологические, инженерно-геологические, гидрогеологические условия;
• вид полезного компонента, технологически возможного для извлечения;
• наличие транспорта, коммуникаций, подъездных путей и иной инфраструктуры;
• наличие кадров и рабочей силы в регионе;
• возможности приобретения оборудования, наличие расходных материалов в регионе.

Возможно также наличие критерия, характеризующего такой переменный показатель, как конъюнктура рынка. Или иными словами, «оценки риска пользователя недр и рентабельности разработки месторождения» [5].

При этом плата при пользовании участком недр на условиях аренды может иметь различные формы. Это могут быть определенные платежи в твердой сумме, вносимые периодически или единовременно. При периодических взносах, при отсутствии инфляции, величина ставок может быть неизменной в течение всего срока действия лицензии. В условиях инфляции ставка подлежит периодическому пересмотру.

Формой платы может быть также доля полученных в результате недропользования минерального сырья и доходов. Эта форма оплаты аналогична платежам, устанавливаемым при заключении соглашения о разделе продукции. Но в отличие от последнего, право пользования участками недр на условиях аренды предоставляется не на основании такого соглашения, а на основаниях, перечисленных в статье 10.1 Закона «О недрах».

Плата может быть также в виде формы каких-либо услуг. Не исключены также комбинированные формы.

Основания для прекращения права пользования недрами изложены в статье 20 Закона Российской Федера ции «О недрах». Однако в случае пользования недрами на условиях аренды пункт 5 части второй статьи 20 Закона применять не следует. Это связано с тем, что пользователь недрами сам должен решать, когда ему приступать к работам, связанным с недропользованием, в пределах сроков действия разрешения на право пользования недрами на условиях аренды.

В приложении к настоящей работе автором предлагается проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах», нормы которого призваны регулировать отношения, возникающие при пользовании недрами на таких условиях.

Приложение
Проект

О внесении изменений и дополнений
в Закон Российской Федерации «О недрах»

Дополнить Закон статьями 19.1-19.5 следующего содержания:

Статья 19.1. Пользование участками недр на условиях договора аренды.

Пользование участками недр, включающими трудно извлекаемые, остаточные, некондиционные, низко рентабельные запасы полезных ископаемых, низко дебитные эксплуатационные скважины по добыче минерального сырья месторождений или их обособленных частей, отвалы и отходы горнодобывающего производства, может осуществляться на условиях договора аренды.

Условия договора аренды должны отвечать требованиям, предъявляемым к содержанию лицензии на пользование недрами, установленным настоящим Законом.

Арендодателями являются органы, предоставившие право пользования соответствующим участком недр.

Соглашение на пользование участками недр на условиях договора аренды заключается между пользователем недр и органами, предоставившими лицензию на пользование соответствующими участками недр.

Порядок заключения соглашения на пользование участками недр на условиях договора аренды и дополнительные требования к его содержанию устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Аренда участков недр, перечисленных в части первой настоящей статьи, устанавливается федеральным законом.

Статья 19.2. Содержание договора аренды участка недр.

В договоре аренды участка недр должны быть указаны:

1. данные о пользователе недр на условиях договора аренды и органах, предоставляющих право на пользование недрами арендодателя;
2. данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;
3. указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;
4. пространственные границы земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ;
5. условия пользования участками недр;
6. условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ;
7. условия, связанные с платежами;
8. соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования участками недр;
9. сроки действия договора;
10. порядок и сроки ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

Сроки пользования участком недр на условиях договора аренды устанавливаются договором аренды с соблюдением предельных сроков пользования недрами по настоящему Закону.

Условия договора аренды участка недр сохраняют свою силу в течение срока действия договора. Изменение этих условий допускается только при согласии пользователя недр и арендодателя.

Дополнительные условия договора аренды участка недр устанавливаются Правительством Российской Федерации или уполномоченным органом управления государственным фондом недр по согласованию с субъектами Российской Федерации.

Статья 19.3. Предоставление участка недр на условиях договора аренды.

Предоставление участка недр на условиях договора аренды осуществляется путем проведения конкурсов и аукционов, а также на иных основаниях, изложенных в статье 10.1 настоящего Закона.

Договор аренды участка недр заключается в письменной форме путем составления документа, подписанного сторонами. Со стороны арендодателя договор аренды участка недр подписывает Правительство Российской Федерации или уполномоченный федеральный орган управления государственным фондом недр и орган государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится участок недр. Со стороны арендатора договор аренды подписывает орган юридического лица.

Договор аренды участка недр подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации.

Несоблюдение формы договора аренды участка недр влечет его недействительность.

Промышленная эксплуатация месторождения полезных ископаемых на условиях договора аренды может быть начата лишь при наличии положительного заключения государственной экспертизы технических проектов промышленной разработки месторождений.

Геолого-экономическая оценка участка недр проводится в порядке, установленном федеральным органом управления государственным фондом недр.

Статья 19.4. Обязанность арендатора по оплате расходов при пользовании участком недр на условиях аренды.

Арендатор участка недр обязан в течение всего срока действия договора аренды участка недр поддерживать участок недр в надлежащем состоянии и нести все расходы, связанные с эксплуатацией арендованного участка недр, включая страхование ответственности по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших за собой вредное влияние на природную среду.

Статья 19.5. Основания для расторжения договора аренды участка недр.

Договор аренды участка недр расторгается:

• по истечении установленного в договоре срока;
• при отказе владельца лицензии от права пользования недрами;
• при возникновении определенного условия, зафиксированного в договоре, с наступлением которого прекращается право пользования недрами.

Право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими право пользования недрами, в случаях, предусмотренных в пунктах 1, 4, 6, 7, 8, 9 части второй статьи 20 настоящего Закона, а также в случае нарушения недропользователем условий договора аренды.

Прекращение деятельности (консервация или ликвидация) горных предприятий, созданных пользователем недр на условиях договора аренды, осуществляется в порядке и на основании предусмотренных законодательством Российской Федерации с учетом требований настоящего Закона.