Маркшейдерия и недропользование

Свою историю служба горного надзора в России начинает с 6 сентября (24 августа по старому стилю)1700 года, когда боярин Т.Н. Стрешнев объявил царский указ Петра I о создании «Приказа рудокопных дел». «Приказ» формировался как государственное учреждение, в функции которого входило:

• организация экспедиций по поиску полезных ископаемых и их регистрация;
• отвод земель под рудники;
• подготовка специалистов по горному делу;
• строительство новых горно-металлургических предприятий;
• взимание налога в размере десятины (10%) от добычи;
• установление меры ответственности за «сокрытие всего оного»

Конец ХVШ века в истории определен как период бурного развития мануфактур. Этот процесс не обошел и ремесло горного промысла, которое уверенно развивалось благодаря добыче угля, железной руды, золота, серебра, соли, цветных металлов. К этому времени Швеция и Германия вышли на передовые позиции по производству железа, что сразу определило их приоритетное политическое положение в Европе.

В этот период на шахтах широко применяется деревянная крепь, используются охранные целики, выработанное пространство закладывается породой, отрабатыва ются гнездовые залежи руд, расположенные на небольшой глубине, горные работы в зимнее время производятся без крепления, широко используется порох в качестве ВВ (только в России годовой расход составлял 500-600 тыс. пудов). В Англии Т. Севери патентует водоотливную установку с использованием пара (1696 г.). На Пермских соляных промыслах проходят шахты до 100 м глубиной, а рассол выдавался «на-гора» посредством трехступенчатой конструкции солеподъемных труб.

В России освоение недр в целом подчинялось общемировым тенденциям развития цивилизации. Сначала – случайное обнаружение неглубоких месторождений угля, соли и металлов (Fe, Au, Ag, Cu, Sn, S, Pb, Hg и др.), затем – целенаправленный поиск и освоение земель, на которых обнаруживались полезные ископаемые. Так, уже в ХIII веке на территории от Белого моря на севере до южных границ Киевской Руси добывается соль, известняки, серебро. К ХVI веку поиски полезных ископаемых охватили территорию Кольского полуострова (мусковит, медь, железо, апатиты), Среднего и Северного Урала (каменная соль, уголь, золото, железо). В XVII-ХVIII веках вместе с расширением границ империи увеличивается территория поисков минерального сырья, которая достигает южных границ Сибири, Дальнего Востока, Камчатки. Развитие горного промысла стало основой формирования промышленного комплекса России.

В России с ее огромной территорией управление и контроль за использованием земельных отводов были крайне затруднены и поэтому малоэффективны. Перенимая опыт передовых стран, Петр I начинает проводить реформы по всему фронту государственного управления в России. Из его указов следовало, что «…на Москве золотые и серебряные, и иных руд дела ведать окольничьему Алексею Тимофеевичу Лихачеву да дьяку Кузьме Борину, сидеть им в Приказе Большой казны, писать «Приказом рудокопных дел». Деятельность Приказа была направлена на снабжение Монетного Двора золотом, серебром и медью (в России чеканка медной монеты началась с 1700 года). Приказ рудокопных дел начал работу в ноябре 1700 года в составе 12 человек и существовал в периоды 1700-1711, 1715-1719 гг. В этот период особое внимание уделялось исследованию северо-западных районов (1702-1705 гг.), поискам угля на юге страны (1715-1719 гг.). Только за 1700-1711 гг. было найдено 121 месторождение в европейской части России. С этим периодом связывается основание Демидовыми Уральских заводов по производству чугуна и железа (г.г. Невьянск, Нижний Тагил, Каменск, Алапаевск, Уфалей) и строительство государственных заводов.

8 июня 1711 года «Приказ» был ликвидирован и ведение горного дела перешло в управление Сената, а на местах – губернаторам. 15 мая 1715 г. по указу Петра I функции «Приказа» были восстановлены в новой государственной структуре – «Рудной канцелярии», которая была переведена из Москвы в Петербург. Канцелярия стала общероссийским органом с функцией управления всей горной промышленностью Российской империи. 13 марта 1718 г. Горная канцелярия упраздняется, а с 10 декабря 1719 г. управление горной промышленностью перешло к вновь учрежденному органу – Берг-коллегии. Фактически с этого момента следует вести отсчет времени формирования горной администрации в России. Берг-коллегия управляла казенными заводами и надзирала за частными предприятиями, следила за соблюдением права собственности на недра, своевременной уплатой горной подати и поставкой золота и серебра в казну. Берг-коллегия существовала в периоды 1719-1731, 1742-1783, 1797-1807 гг. Архивы сохранили свидетельство того, что еще в 1712 г. И.Ф. Блюэр в личном обращении к царю отмечал необходимость создания коллегиальной формы управления горнозаводским делом с самостоятельным статусом, наделенной правами и кадровым составом. Но только в 1720 г. Петр I реализовал эту идею, убедившись в том, что «Приказ» с возложенными на него функциями не справляется.

С 1722 г. Берг-коллегия получает статус самостоятельного учреждения со своими правами, обязанностями и штатом. В ее функции входили: поддержка советом и деньгами строительства горных заводов как казенных, так и частных; «пробовать все вновь открытые руды»; освобождать от налогов на определенный период те новые заводы, которые вместо ожидаемой прибыли потерпели убытки, также «отбирать заводы у лиц несостоятельных»; рассматривать просьбы и апелляции на решения межведомственных структур. Первоначальный штат коллегии состоял из 8 человек: президент, вице-президент и 6 членов (по указу от 1719 г.). В 1722 г. штат увеличился и впоследствии изменялся. Первым президентом Берг-коллегии был назначен Я.В. Брюс (до 1726 г.). Он улучшил систему поступления налогов в казну, организовал лабораторию для анализа и исследования руд металлов на предмет их качества и способа переработки. Структурными подразделениями коллегии были: Московская Берг-контора, Тобольское горное начальство (1733 г.), Нерчинский берг-амт. Тобольское горное начальство, управляющее сибирскими заводами, после перевода в Екатеринбург (1725 г.) переименовано в обер-берг-амт. При Петре II Берг-коллегия была переведена в Москву, а в Петербурге оставлена контора и при ней – бергмейстер. Анна Иоановна ликвидировала Берг-коллегию (1731 г.), а ее дела и функции передала Коммерц-коллегии. Основанием для такого решения стали большие издержки на содержание и бюрократизм организации.

В 1734 г. императрица учредила надзор за условиями труда на фабриках, ввела табель о рангах горных чиновников, в который вошел и маркшейдер – штаб-офицер IХ класса (соответствует чину капитана). Возглавлял табель «оберберг-гауптман» (офицерский чин, соответствующий генерал-майору). Была введена форма. Мундир горного чиновника шился из красного сукна, детали отделки (воротник, обшлага, лацканы) – из зеленого, пуговицы были из белого металла – алюминия, головным убором служила черная шляпа – треуголка. В этот же год В.Н. Татищев подготовил «Горный устав» и «Наказ шихтмейстеру», который представлял собой руководство по надзору за частными горными заводами. По табелю о рангах шихтмейстер имел чин обер-офицера ХIII класса, что соответствовало воинскому званию подпоручика. В Петербурге эти документы утверждены не были (оба документа утверждены только 7 января 1818 года), но на Урале действовали до ХIХ века.

Указом от 4 сентября 1736 г. горное дело было изъято из ведомства Коммерц-коллегии в связи с учреждением департамента Генерал-берг-директориума. Однако, и эта структура не оправдала себя, так как был нарушен коллегиальный порядок выработки решений. Злоупотребления в берг-директориуме побудили императрицу Елизавету возродить Берг-коллегию (1742 г.) в Москве и берг-контору в Петербурге. В 1744 г. императрица Анна Леопольдовна издает закон по регламенту работ на фабриках и заводах и ограничению времени работы в ночное время. После этого вплоть до 1845 г. никаких документов по охране труда не принималось.

В 1760 г. по представлению Шлаттера Берг-коллегия снова переводится в Петербург, а в Москве сохраняет свои функции контора. Горнозаводское дело переходит в ведение местных (губернских) казенных палат и образованных в их составе горных экспедиций.

21 октября 1773 г. Екатерина II подписывает указ об учреждении Горного училища, преобразованного Александром I в 1804 году в Горный кадетский корпус, а 13 июня 1806 г. образуется Горный департамент в составе Министерства финансов и уже через месяц принимается первое Горное положение.

В 1804 г. Александр I издает указ о разделении территории Российской империи на пять горных округов. Во главе округа стоял Берг-инспектор.

Так, на протяжении ста лет совершенствовалась структура управления горной промышленностью.

В определенном смысле следует отметить, что Россия, копируя опыт Европы, устремилась в формирование капиталистических отношений в сфере развития производительных сил. Индустриальная революция ХIХ века была подготовлена великим изобретением второй половины ХVIII века в России и Англии – паровой машины (И.И. Ползунов, 1763 г., Дж. Уатт, 1775 г.) Технические преобразования в мануфактурном производстве конца ХVIII века в Англии стали в следующем столетии главным содержанием технического развития: Шаккар изобретает текстильный станок, а Модслей – токарный; инженер Бессемер (Англия) и Мартен (Франция) предлагают новый способ выплавки высококачественной стали; Стефенсон (Англия) в 1825 г. построил первую железную дорогу между Ливерпулем и Манчестером (в 1840 г. железнодорожная сеть всех стран составляла 7700 км, в 1912 году она уже превысила 1 080 000 км); в 1803 г. американец Эванс построил первый автомобиль с паровым двигателем; в 1895 г. немецкий инженер Даймлер создает автомобиль с бензиновым двигателем (началось бурное развитие автодорог, мостов и тоннелей); в 1803 г. английский генерал Шрапнел изобрел новый вид разрывного снаряда; в 1835 г. американец Кольт изобретает револьвер, а в 1883 г. Максим – пулемет; в 1862 г. Нобель изобретает динамит; в 1876 г. появляется электрическая лампочка (П.Н. Яблочков, Россия), а в 1884г. – лампа Эдисона.

К концу ХIХ века совершенно отчетливо обозначились контуры тяжелой промышленности: машиностроение – станкостроение – металлургия – горное дело. Горные работы наращивали объемы, уходили в глубину. Подъем, проветривание и водоотлив превратились в техническую проблему. Ручной труд и конная тяга уже не справлялись с новыми масштабами горного производства. На смену древесному углю пришел уголь каменный. В России еще в 1721 г. Г. Капустин нашел угольные залежи на Дону (Донбасс), Волков, Комаров, Костылев в 1722 г. обнаружили уголь в Сибири (Кузбасс), добыча которого началась с 1771 года. В ХIХ веке в России уголь добывали на 25 крупных месторождениях, на Урале добывалось золото, серебро, медь, железная руда, асбест, стройматериалы. Совершенствовалась разведка месторождений, развивалась техника бурения скважин.

Весь ХIХ век работа Горного департамента была насыщена созданием законодательной базы для управления горной промышленностью. Если ХVIII век следует характеризовать как период формирования системы учета горных предприятий, их добычи, и, главное, «справности» выплаты налогов в государственную казну, то вся последующая история горного надзора (вот уже 200 лет) вплотную связана с обеспечением безопасных условий труда горняков и контролем за отработкой месторождений полезных ископаемых.

Следует отметить, что в России в условиях крепостного права «крепостной люд» был абсолютно бесправен. Рабочая смена на рудниках составляла 12-14 часов, широко использовался детский труд (даже моложе 12 лет). Прикованный к тачке, забою – обычное дело в российской шахте. Недостаточная освещенность (проще – темнота), запыленность, запредельная норма выработки, тяжелый ручной труд – все это приводило к увечьям и смертям (достаточно вспомнить народную песню о коногоне). Это время достаточно ярко отражено в художественной литературе: П.П. Бажов, Д.Н. Мамин-Сибиряк, П.П. Бондин, Л.А. Федоров и многие другие. В тяжелом труде горняков очень долго ничего не менялось.

7 января 1818 года принимается закон о надзоре за работами в частных рудниках и на заводах в плане их безопасности, 23 февраля 1825 года по указу Александра I начинает выходить «Горный журнал», в 1859 году при петербургском генерал-губернаторе создается комиссия по рассмотрению фактического положения дел на фабриках и заводах. Эта комиссия подготовила правила по предупреждению увечий на предприятиях и проект закона о запрещении труда детей до 12 лет (по указу от 1845 г. была запрещена работа детей в ночное время). Этот проект предполагал также запрещение ночной работы подростков до 16 лет и установить надзор за охраной детского труда на всех производствах.

В 1834 г. при Петербургском практическом институте открывается Горная технологическая школа, а в составе Министерства финансов образовывается военизированный Корпус горных инженеров со штатным офицерским составом в 320 человек (горные чины заменены военными). В корпус входили Горный совет, Горный ученый комитет и Горный аудиториат. В 1867 г. Корпус упраздняется, поскольку получил гражданскую организацию в форме Горного института, выпускникам которого присваивалось звание горного инженера. Вместе с ликвидацией Корпуса ликвидированы табели о рангах, существующие с 1734 года.

В 1861 г. создана «Горная полиция» как структура по над- зору за безопасностью работ в шахтах и на приисках. 13 мая 1880 г. законодательно устанавливаются основные правила производства горных работ, которые, в частности, предусматривали обязательное уведомление членов местного горного управления о начале и окончании горных работ, о предполагаемых опасностях и произошедших несчастных случаях на предприятиях, предоставление плана ведения добычных работ с указанием ответственного лица.

1 июня 1882 г. учреждается Фабричная инспекция и принимается закон, по которому не разрешается допускать к работе детей моложе 12 лет. Фабричная инспекция организована в девяти округах общим штатом 20 человек. В 1885 г. вводится запрещение ночной работы не только для детей, но и подростков до 17 лет, а также женщин (для текстильных фабрик издаются дополнения и разъяснения на какие виды работ допускаются дети и подростки). В дополнение к этому законодательный акт 1886 г. регламентирует правовые взаимоотношения между рабочими и владельцами предприятий, которые обязательны с обеих сторон, устанавливается право наложения штрафов за беспричинные прогулы и не соблюдение правил безопасности выполнения работ. Взимаемые штрафы предназначались для улучшения условий труда. Этим же актом предписывалось требование: на каждом предприятии назначается ответственный за всю постановку дела перед органами надзора (фабричными инспекторами и судом) за нарушение фабричного законодательства. В этом же году принимаются новые правила о фабричной инспекции и ее штат увеличивается до 200 человек.

24 июня 1888 г. утверждается инструкция по производству маркшейдерских работ, а 2 июля – по надзору за производством горных работ. Эти инструкции пополнены правилами, которые отражали специфику горных работ на золотых приисках, а также содержали наставления о креплении горных выработок, закладке выработанного пространства пустой породой, о сигнализации, о выходах из рудников, спуске и подъеме людей и материалов на шахтах, употреблении взрывчатых веществ и паровых котлов, ограждении опасных мест, о вентиляции, предотвращении пожаров и т.п. За неисполнение правил должностные лица привлекались к судебной ответственности.

3 марта 1892 г. учреждается «Особая горнозаводская инспекция», состоящая из окружных инспекторов и их помощников и вновь учрежденных при горных управлениях «присутствий по горнозаводским делам». Безопасность ведения горных работ стала предметом специально организованного, юридически оформленного надзора. 7 июня 1899 г. «присутствия по горнозаводским делам» были объединены с «присутствиями по фабричным делам» в единую Фабричную инспекцию (ФИ). В ведении ФИ переданы функции котлонадзора, которые выполнялись с 1843 г. губернскими механиками. В функции ФИ входил сбор и анализ статистических данных о распределении рабочего времени, участии женщин и детей в промышленности, условиях труда, обобщение сведений об оплате труда. Впервые определена и отнесена к исключительной компетенции надзорных органов подготовка и издание нормативных документов. Однако, разнообразие условий в России приводило к тому, что многие писаные постановления приходили в противоречие друг другу, а контролирующие органы вступали в конфликт с местными властями. Среди первых инспекторов не было техников, и только один из девяти имел горное образование. В фабричную инспекцию шел цвет русской либеральной интеллигенции. Большое внимание уделялось личным качествам фабричных инспекторов. Управление фабричным надзором осуществлял губернатор, в состав местных органов надзора входили вице-губернатор, прокурор, начальник жандармского управления, старший фабричный инспектор, окружной инженер и четыре представителя местных заводов и фабрик. Высшим органом управления охраной труда являлось «Главное управление по фабричным и горнозаводским делам присутствие» при Министерстве торговли и промышленности. В его состав входило 19 членов и два от горнопромышленников. «Главным присутствием» были изданы специальные санитарные правила для ртутных рудников, работ со свинцом и хромпиком. Один инспектор приходился на 20-25 тыс. рабочих, что было недостаточно. Общие санитарные технические постановления были изданы только в 1913 году.

Итак, прошедшие 200 лет капитализации российского промышленного производства сопровождались формированием нормативно-законодательной базы сначала в виде копирования опыта Англии, Франции и Германии, затем «путем метода проб и ошибок». Российское законодательное творчество развивалось своим путем, пытаясь охватить огромное многообразие условий Российской империи. Но темпы развития горного производства не только в России, но и в других странах, значительно опережали законодательное творчество. Только этим можно объяснить все структурные перестройки промышленного и горного надзора в ХIХ веке.

О темпах развития горного производства в ХIХ веке можно судить по данным табл.1.

Для оценки темпов роста горнопромышленного комплекса приведем следующие данные: в 1913 году мировая добыча угля достигала 130 млн. т, из которых почти 2/3 приходились на Англию, Германию, Россию и Польшу; добыча железной руды составила 176 млн. т, выплавка чугуна возросла с 12 млн. т в 1870 г. до 65 млн. т в 1913 г.; общая мощность паровых машин увеличилась с 1,6 млн. л.с. в 1840 г. до 18 млн. л.с. в 1870 г., а к концу 1913 года она составила 200 млн. л.с. Новая техника позволяла увеличить темпы проходческих и добычных работ на рудниках. Но технологические решения отставали от новых условий и возможностей, травматизм на рудниках увеличивался.

В ХХ веке совершенствование горного законодательства в России проходило в новых социальных условиях. В апреле 1917 г. Временное правительство предложило создать Инспекцию труда, выборную и ответственную перед рабочими организациями, и с июня по август месяц успело принять три постановления об ограничении детского и женского труда на рудниках в ночное время. После октября 1917 г. был создан Народный комиссариат труда, при котором организован отдел охраны труда.

За последующие 90 лет (1918-2008 г.г.) издано 55 государственных законодательных и нормативных актов, которые отчетливо корреспондируются с историческими периодами нашего государства: довоенный советский период, послевоенный советский период (до 1990 г.) и постсоветский период (после 1990 г.).

Довоенный советский период истории надзора связывается с принятием Декрета об учреждении «Инспекции труда» СНК 17 мая 1918 г., которая была поставлена в подчинение Наркомату труда. За основу структурных преобразований принята дореволюционная «Фабричная инспекция». Этим декретом предусматривалась выборность инспекторов профсоюзными организациями и их утверждение областными комиссариатами труда. В развитие идей декрета создается «Техническая инспекция» из специалистов – инженеров.

Гражданская война, разрушение инфраструктуры управления экономикой страны, победа в Гражданской войне, восстановление промышленного комплекса, переустройство сельскохозяйственного уклада жизни на индустриальный – вот эпохальные вехи молодого Советского государства. Вера в осуществимость идеалов социализма была питательной средой энтузиазма молодого поколения, на плечи которого легла миссия политического и экономического переустройства России. В 1921 г. законодательно запрещается применение свинцовых, ртутных и мышьяковистых соединений в производстве ряда изделий, а в 1922 г. создается Центральное управление горного надзора (ЦУГН) с функциями наблюдения, контроля выполнения правил безопасности, учета и анализа случаев производственного травматизма, расследования аварий, надзора за маркшейдерскими работами и руководства горноспасательными частями. В 1927 г. организуется Госгортехнадзор в составе Наркомата труда СССР. В структурном плане он сохранил идею дореволюционного периода построения окружных и губернских подразделений, добавив к этому участковые инспекции и внеся необходимую юридическую корректировку в учредительные документы в связи с новыми территориальными границами федеральных структур и названиями городов. К 1930 г. устанавливаются первые советские нормы искусственного освещения промышленных предприятий и ПДК (предельно допустимые концентрации) вредных примесей в воздухе производственных помещений.

В следующем десятилетии, которое в истории характеризуется как период индустриализации страны и коллективизации сельского хозяйства, издаются первые общесоюзные санитарные нормы и правила для проектирования промышленных предприятий. Создаются техническая и санитарная инспекции, образовывается Западно-Сибирская инспекция котлонадзора в г.Новосибирске.

В связи с расширением области исследований по ядерной физике в 1944 г. образовывается «Государственная инспекция по промышленной энергетике и энергонадзору», а в 1946 г. – «Государственная служба контроля радиационной безопасности». В 1948 г. организовывается Управление Западно-Сибирского горного округа, а на базе Кузнецкого горного округа – Управление горного округа (1951 г.).

В октябре 1947 г. образован Госгортехнадзор СССР – впервые горный надзор получил реальные права и обрел статус государственного. В его функции входил контроль за соблюдением требований по охране недр, безопасному ведению геологоразведочных и добычных работ, по рациональной и комплексной отработке месторождений полезных ископаемых. Кроме того, в обязанности Госгортехнадзора СССР входил контроль за организацией и работой маркшейдерских служб горнодобывающих предприятий, сохранностью зданий, сооружений и природных объектов, попадающих в зоны влияния горных работ. Получили развитие и расширенное толкование традиционные вопросы получения горного отвода, выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых; на принципиально новую основу ставятся вопросы учета движения запасов и потерь полезных ископаемых при их отработке; анализ причин аварийности и травматизма распространяется на нефте- и газодобычу, а также на геологоразведочные организации; закрепляется право налагать штрафы на ответственных лиц и на предприятия за нарушение требований по безопасному ведению работ и охране недр.

В 1954 г. постановлением Совмина СССР № 1747 от 20.08.54 Госгортехнадзору СССР переданы управления горных округов, а в 1955 г. – ведомственные горнотехнические инспекции (горнотехнические инспекции Минсредмаша перешли в ведение Госгортехнадзора только в 1994 году). Таким образом, в середине 50-х гг. появилась общесоюзная, законодательно и нормативно оформленная государственная организация, обладающая широко разветвленной структурой республиканских, областных и районных подразделений, наделенная реальными полномочиями в области надзора и контроля в области технической безопасности горных работ и охраны недр.

В 1958 г. Госгортехнадзор СССР был ликвидирован, а его частично урезанные функции переданы республиканским комитетам. Такая структурная перестройка была частью непродуманной реорганизации управления всем народным хозяйством. Впоследствии плачевные результаты данной реорганизации обзовут «волюнтаризмом» и через 10 лет Госгортехнадзор СССР восстановят в правах и обязанностях.

В период 1970-1980 гг. горнодобывающая отрасль промышленного комплекса СССР была полностью обеспечена методическими указаниями и соответствующими инструкциями по рациональному использованию недр и, в том числе, по одному из важнейших разделов этого направления – учету полноты и качества извлечения полезных ископаемых при добыче. Но в 1981 г. Госгортехнадзор СССР преобразуется в Союзно-республиканский государственный комитет СССР, в 1988 г. организуется Государственный комитет СССР по охране природы, а в 1989 г. – Госпроматомнадзор СССР на базе Госгортехнадзора СССР и Госатомэнергонадзора СССР.

Почти четверть века Госгортехнадзор был органом исполнительной власти, занимающим далеко не последнее место в четко очерченной пирамиде государственного управления. Помимо осуществления функций надзора и контроля в сферах технической безопасности и охраны недр, Госгортехнадзор занимался нормативным регулированием в различных отраслях промышленности, координировал и контролировал выполнение государственных планов, анализировал работу предприятий и отраслей, обобщал статистическую отчетность, подготавливал и обучал кадры инспекторского состава на различных курсах и семинарах.

Горный надзор в функциональной структуре контрольной деятельности занимал ведущую роль. Областные управления Госгортехнадзора на предприятиях называли просто – горный округ; районные подразделения официально именовались горнотехническими инспекциями, в которых работали специалисты инженеры с большим производственным опытом. Авторитет Госгортехнадзора был высок, а его указания – обязательны для выполнения.

Государственный горный надзор представлял к концу 80-х гг. ХХ века сложившуюся систему мероприятий контроля технической безопасности в горной промышленности и в области охраны недр. Двухсотлетняя история определила его общественное предназначение – следить за выполнением правил безопасного ведения горных работ на горных предприятиях и в геологоразведочных партиях, за правильной эксплуатацией месторождений полезных ископаемых и ведением горных работ в соответствии с утвержденными проектами рудников и шахт. В обязанность горного надзора входил контроль над правильной постановкой и ведением маркшейдерской службы на рудниках и шахтах, за выполнением мер по охране земной поверхности и расположенных на ней зданий и сооружений от вредного влияния горных работ, за правильной эксплуатацией гидроминеральных ресурсов, надзор за охраной их от порчи и истощения. Горный надзор осуществлял контроль за буровзрывными работами, за состоянием хранения, расхода и учета взрывчатых материалов на складах и предприятиях; оформлял горные отводы, выдавал разрешения на разработку месторождений полезных ископаемых и застройку площадей залегания полезных ископаемых. Во всех отраслях горнодобывающей промышленности горным надзором контролировался учет добычи и потерь, учет движения запасов полезных ископаемых в недрах, ведение геологоразведочных, гидрогеологических и геофизических работ; расследовались обстоятельства и выявлялись причины аварий, обобщались данные о состоянии охраны недр и технической безопасности на рудниках и шахтах, нефтегазовых промыслах и в геологоразведочных партиях. Инспектора горного надзора имели право налагать штрафы и привлекать к ответственности нарушителей действующих правил ведения горных, геологоразведочных и маркшейдерских работ.

Так было. Но «лихие девяностые» ознаменовались «новым» политическим переустройством страны и как в предшествующие «исторические катаклизмы» началось реформирование системы государственной исполнительной власти. Россия, являясь преемником СССР, на первом этапе скопировала все существующие надзорные структуры (10.09.90 г. при Совмине РСФСР организуется Госгортехнадзор РСФСР; 03.12.91 г. он передается в прямое подчинение Президенту России; 31.12.91 г. создается Госпроматомнадзор России при Президенте России). К 1995 году Госгортехнадзор РСФСР проходит стадию переименования в Госгортехнадзор России (1992 г.), затем в Ростехнадзор (1994 г). В 1996 г. создается Министерство природных ресурсов РФ и Ростехнадзор, как федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный Постановлением Правительства РФ от 17.07.98 г. в области промышленной безопасности, передается в структуру министерства (2008 г.).

Хронология советского и российского периода развития технического надзора за безопасностью работ в промышленности (1918-2010 гг.) представлена в табл.2.

В настоящее время функции системы государственного горного надзора распылены по подразделениям Министерства природных ресурсов РФ и Ростехнадзора. Фактически в стране сейчас два органа горного надзора: Ростехнадзор и Росприроднадзор, которому отданы полномочия по недропользованию и охране недр. В результате вся нормативная база – у Ростехнадзора, а полномочия по ее применению – у МПР РФ. Да и сами нормативные документы устарели и не соответствуют новой экономической ситуации в стране. Вот уже тридцать лет ни одна из отраслевых инструкций по определению, учету и нормированию потерь полезных ископаемых при добыче не пересматривалась, хотя в технологии горных работ произошли позитивные перемены; изменились законодательные акты, регламентирующие государственные процедуры их согласования и утверждения в составе технических проектов и планов развития горных работ; изменилась налоговая политика государства (появился налог на добычу полезных ископаемых, напрямую связанный с нормативом потерь); стала принципиально другой система предоставления недр в пользование. В новых условиях МПР демонстрирует непонимание проблемы и подменяет администрированием полное отсутствие контроля за фактическим извлечением полезных ископаемых при добыче и полезных компонентов при первичной переработке. Но так бесконечно долго продолжаться не должно – сегодняшнее поколение ответственно перед будущим за состояние недр и рациональное их использование.

Работа выполнена при поддержке РГНФ 2012, грант № 12803800066